福建空管分局气象台设备室开展气象设备换季维护工作

其第2条适用范围只是排除了部分公共机构的数据处理行为，如排除了有权机关为预防、调查、侦查、起诉刑事犯罪，或为执行刑罚的目的（包括预防与抵御公共安全风险）所进行的个人数据处理。

其一，规章是行政机关基于宪法并根据法律法规授权行使行政职权的重要途径。但是，人民法院在制作裁判文书时除了需要引用规范性文件作为裁判依据，往往也需要引用相应的说理依据。

从人民法院对行政规范性文件的司法审查现状来看，基层人民法院是影响审查实效的关键环节，因而有必要发挥上级人民法院尤其是中级人民法院对基层人民法院合法有效审查业务的指导作用。[l]实践中，除了对条文内容的审查外，对规章是否合法有效的判断已然涉及制定权限和制定程序是否合法。其次，在行政法领域，理论学说、行政自我规制和司法审查实践，对于行政规范性文件的审查范围已有共识，且自2014年行政诉讼法建立附带审查制度至今，已积累了多年的审查经验。[xiii]参见王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》，《最高人民法院公报》1989年第2期，第311页。[xxii]参见前引[7]，吴兆祥文，第33页。

从最高人民法院的立场上看，2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2000年行诉法解释）第62条第2款规定，人民法院可以引用合法有效的规章，其中便隐含着人民法院在参照规章时有对其合法性进行判断的义务。审理行政案件纪要进一步说明了此举的理由：行政规范性文件虽然不是正式的法律渊源，对人民法院也不具有法律规范上的约束力，但行政机关往往将有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。我国行政审判工作面临发展不均衡的现实矛盾，特别是在经济发达地区，发展诉求、政府强势对传统的封闭对抗型行政审判模式构成挑战，如何通过府院互动构建新型开放合作型行政审判模式，是地方和中央、司法机关和行政机关的共同关切。

2005年8月，《治安管理处罚法》吸收了金华市公安局创造的分格分档裁量控制技术。中央依法治国办《意见》的颁行，为地方试验型模式的评估提供了制度平台。这些成果丰富了法治一体建设的理论内涵，对法治一体建设实践具有参考价值。有学者主张通过取消对全国人大特别授权立法授权对象的限制明确规定地方立法主体可以授权其他机关进行立法扩大具体授权的适用范围为地方改革创新包括制度突破提供更为广阔的空间[26]。

(一)地方试验型模式的基础 作为地方试验型法治建构模式的起点，地方试验存在主动型试验(地方自主进行探索)和被动型试验(中央指令地方探索)两种形态。强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁[18]。

自2013年开始，法学界围绕法治一体建设命题展开过多角度理论阐释。义乌市行政复议局是全国首个具有实体意义的行政复议局，担负着整合行政复议职能、集中行政复议职权、提升行政复议公信力的使命。自2004年以来，地方不断兴起的要求行政机关负责人出庭应诉的创举，逐渐为国务院和最高人民法院所认可，成为加快法治政府建设和优化行政审判环境的抓手。以行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的兴起为例，从另外一个侧面揭示法治一体建设进程中央地之间的有效互动。

较为敏感的学者提出了法治社会建设的目标指引命题，并归纳为引导公众有序参与社会治理维护良性的物质文化生活秩序调适基本公共服务资源的供求界定社会组织的适当行为空间四个方面[29]。纠纷化解强调通过体制机制的完善，促进社会矛盾纠纷得到公正及时解决。2019年5月，中央依法治国办印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》(以下简称《意见》)，明确指出开展法治政府建设示范创建活动，是不断把法治政府建设向纵深推进的重要抓手。中央认可则是根本和关键，只有得到中央层面的默许和肯定，地方试验才有可能升格为全局性的制度创新。

被动型地方试验时间相对较短，更多体现了中央在特定领域厉行法治的意志和决心。地方试验、中央认可、稳步推广和法治固化是其运作的基本逻辑，分别构成了这一模式的基础、关键、重心和归宿。

所幸的是，在建设社会主义法治国家的征程中，法治建设进路也处于转型之中，即从单向度的学习、借鉴西方法律制度和理论的追仿型进路迈向以适应中国具体国情、解决中国实际问题为目标的自主型进路。习近平总书记指出：在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。

在我国单一制的国家结构形式下，地方试验型法治一体建设模式充分调动和激发了地方的创新活力，通过先行先试累积经验后得以全面铺开，与国家治理现代化的愿景完全契合。为此，在《意见》规定的基础上，实有必要建立官方与学界之间固定的良性互动机制，更好实现法治一体建设中中央与地方之间的互动。2019年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，既为深圳大胆创新法治一体建设提供了充分保障，也是深圳长期改革积累和主动谋划的区域优势地位使然。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分增强全民法治观念，推进法治社会建设，提出了法治社会建设的四大任务。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。关 键 词：法治一体建设  地方试验型模式  运作机理  自主型进路  Integrated Construction of Rule of Law  Local Experiment Mode  Operation Mechanism  Independent Approach 2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记首次提出坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设(以下简称法治一体建设)的重大命题。

经过一年多时间实践，监察体制改革在试点地区迈开坚实步伐。作为一种超越自上而下强制性制度变迁模式和自下而上诱致性制度变迁模式的新范式，中国特色地方试验型法治一体建设模式体现了坚持党中央对法治建设的领导和发挥地方积极性主动性的有机统一，是被法治建设实践所检验的契合中国特色社会主义法治体系建构需要的模式，对这一模式内在机理的法理阐释和实践观察应当成为我国法学界重要的研究任务。

无论是加强放管服改革、优化营商环境的最多跑一次改革，还是回应行政执法公正社会呼唤的裁量基准改革，抑或公正化解行政争议的诉讼管辖改革和复议体制改革，浙江法治改革创新的秘诀就在于对现实痛点的精准把握，进而能够迅速赢得中央层面的关注。另一方面，试验项目还要主动对接国家战略急需，能够对相关领域改革起到示范引领作用。

这一模式的运作遵循了地方试验—中央认可—稳步推广—法治固化的内在逻辑，彰显了民主集中制原则下法治一体建设的特殊路径。同时，中央依法治国办可适时推进法治社会建设示范创建活动，助力法治一体建设目标在2035年如期实现。

特别是江苏海安样本的兴起，引起了最高人民法院的极大关注，被列为改革开放40年来中国行政法发展的大事之一[14]。总体来看，地方改革创新试验的激励性法律依据明显不足2012年11月6日，深圳市政府审议通过了《深圳国际仲裁院管理规定》（试行）。在仲裁法修改之际，宜确立仲裁机构社会服务机构的法律地位，并对其治理结构与治理体系作出系统的构建，以推动和确保仲裁机构改革的顺利进行。

〔86 〕 目前我国仲裁机构数量庞大，但各仲裁委员会的业务量以及去行政化的程度可谓参差不齐，这也决定了對于全国仲裁机构的改革不可能一蹴而就，只能根据仲裁机构的实际情况分别制定不同的计划。基于目前回避机制的不健全，即便规定专职律师类的仲裁员不能代理其所在仲裁机构的案件，其也很有可能与其他律师形成攻守同盟，对仲裁案件的裁判造成不良影响。

如后文所述，在目前我国仲裁裁决公信力不足的大背景下，仲裁裁决监督机制的不健全对当事人的利益可能造成重大影响。〔55 〕若依据仲裁法（修订）（征求意见稿）第13条将仲裁机构定位为其他公益性非营利法人，将面临规范供应不足的问题。

根据《深圳国际仲裁院管理规定》（试行）第3条， 〔23 〕作为法定机构的深圳国际仲裁院仍作为事业单位法人独立运作。这意味着，将仲裁机构定位为事业单位不符合中央改革事业单位的初衷，也缺乏相应的制度支撑。

首先，北仲的成功，除其自身的因素外，政府的支持是重要的前提。法人概念的建构是以事物的本质为导向的，而捐助法人的本质在于服从于立法认可的捐助目的的他律，其从事经济活动所获得的收益必须用于捐助目的规定的范围，这与完全贯彻私主体自治原则的社团法人存在本质区别。诚如有学者所言，与营利法人的监督机关对股东大会负责不同的是，非营利法人的会员大会本身就是一个缺乏利益驱动的、被弱化的机构， 〔84 〕在此种情况下监督机关的作用并不明显。为了构建符合其属性的组织机构，罗昆教授从解释进路和立法进路两个层面对捐助法人决策机构、执行机构和监督机构的法定职权进行了研究。

虽然各国家或地区对仲裁机构的定位不同，但两者的性质都是非营利性的。小改模式即坚持仲裁机构为事业单位的现有前提不变，而只是对其内部治理结构进行改革，从而实现仲裁机构的去行政化。

其三，限制律师成为仲裁机构理事的比例。结合我国事业单位改革、仲裁机构去行政化以及仲裁法修改的大背景，我国仲裁机构法律地位的改革势在必行。

〔54 〕 完备的非营利法人法律体系应以民法典为统帅、非营利法人基本法为主导、非营利法人单行法为补充。上述两条进路均具有一定的可行性，但立法进路更适合我国仲裁机构的转型。

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